Сегодня НАТО сталкивается с многочисленными вызовами. Террористы атакуют европейские столицы, миграция оказывает давление на пограничную систему и систему внутренней безопасности, Россия может и хочет использовать военную силу и другие инструменты влияния в Европе, а президент США Дональд Трамп грозит полностью отказаться от альянса. Но наиболее серьезная проблема заключается не в одной из этих очевидных угроз, а в упадке либеральной демократии внутри самого союза.

Организация Североатлантического договора никогда не была типичным союзом. С момента своего создания в 1949 году НАТО не только сдерживала и защищала от внешних угроз, но и продвигала принципы либерально-демократического управления. Хотя изначально ее целостность основывалась на общей угрозе в лице Советского Союза, НАТО всегда была более сплоченной, чем большинство многосторонних организаций. Почти все ее члены обладают демократически избранными правительствами, ответственными перед своим гражданами, связанными верховенством права и приверженными делу защиты политических и гражданских прав. Статья 2 устава НАТО обязывает членов альянса «укреплять свои свободные институты».

Страны, сталкивающиеся с общей угрозой, зачастую объединяются в целях обороны и выживания, но большинство альянсов прекращают свое существование в момент устранения этой угрозы. Именно поэтому многие наблюдатели опасались исчезновения НАТО после распада Советского Союза. Но благодаря внутренней сплоченности, обусловленной ее демократическими ценностями, и стимулам для потенциальных членов, Североатлантический альянс прогнозов не оправдал. Вместо распада НАТО адаптировалась к новым вызовам и стала краеугольным камнем трансатлантической безопасности после холодной войны.

Сегодня Кремль вновь представляет серьезную угрозу как в Европе, так и за ее пределами. Но в отличие от прошлого противостояния с Россией, сейчас НАТО находится в опасности. Многие из ее членов упраздняют институты и практику либеральной демократии, которые помогли одержать победу в холодной войне, и ситуация может ухудшиться, если автократические демагоги станут использовать популистские страхи для получения политического влияния в других государствах-членах. Именно сейчас, когда Североатлантический альянс как никогда необходим для успешного противостояния внешним вызовам, внутренние способны поколебать основы его мощи.

ЦЕНА ПРИНЯТИЯ В АЛЬЯНС

После распада Советского Союза либерально-демократические достижения членов НАТО приобрели еще более существенный характер. Хотя многие эксперты и политики надеялись, что Европа выйдет из холодной войны единой, свободной и мирной, другие предупреждали, что без общего врага регион может вернуться к уже пройденным циклам нестабильности и конфликтов, подпитываемых реваншистскими, шовинистическими и нелиберальными европейскими режимами. Эти наблюдатели утверждали, что НАТО сыграет ключевую роль в укреплении либеральных демократий и создании доверия между странами, воевавших друг с другом веками.

Как по команде пограничные споры и медленно закипающие этнические конфликты в Восточной Европе начали угрожать миру почти сразу после краха Советского Союза. А с распадом Югославии в начале 90-х они добили его окончательно. Перед лицом этих вызовов НАТО стремилась использовать стремление к членству в ней для поощрения политических реформ, требуя, чтобы новые члены соответствовали стандартам добросовестного управления. Данное решение было основано на убежденности в том, что либеральные институты, практика и ценности предотвратят возвращение к националистической, нативистской, экстремистской и лишенной терпимости динамике, которая на протяжении веков приводила к разрушительным конфликтам в Европе. Для укрепления безопасности в Европе НАТО требовала, чтобы новые члены оставляли автократическую практику позади.

Выполнение этих требований часто являлось политически спорным, а потенциальные члены не всегда преуспевали в своем стремлении. Страны, десятилетиями находившиеся под властью авторитарного коммунистического режима, должны были искоренить сохранявшееся влияние спецслужб, отменить политизированный контроль над военными в пользу аполитичных профессиональных сил обороны, установить законодательный надзор за военными поставками и проводить кадровую политику, направленную на борьбу с коррупцией. Все это требует времени.

Черногория поставила перед собой цель добиться членства еще в 2007 году, но ждать ее достижения ей пришлось ни много ни мало десять лет. Да и одних лишь устремлений недостаточно: Босния, например, до сих пор не соответствует критериям, которые Североатлантический альянс установил в 2010 году, и только после этого страна получит план действий по подготовке к членству в НАТО. Эти требования замедлили, вероятно, процесс расширения НАТО, но либеральные институты и практика играют центральную роль в обеспечении безопасности и доверия между различными обществами Европы. Меньшее ослабило бы альянс, а не усилило его.

За стабилизирующим воздействием существует еще одна причина важности либеральной демократичности НАТО: в отсутствие общей внешней угрозы обязательная сила либерально-демократических ценностей и институтов стала крайне важна для эффективности альянса. Способность НАТО проводить операции по обеспечению безопасности зависит не только от ее военного потенциала, но и от политической сплоченности. Немногие ставят под сомнение сплоченность НАТО, когда цитируется Статья 5 ее Устава, то есть когда один из союзников подвергается непосредственному нападению. Общие внешние угрозы порождают единую реакцию. Например, после 11-го сентября члены НАТО быстро присоединились к кампании США против управляемого талибами Афганистана.

Однако когда Североатлантический альянс сталкивается с такой проблемой безопасности, которая никак не связана с пятой статьей, сплоченность в некоторой степени теряет свой неоспоримый характер ввиду разницы в приоритетах, определяющих расчеты затрат и результатов государств-членов. В таких случаях важную роль играет либеральная приверженность верховенству права. НАТО доказала свою сплоченность в действиях за пределами Европы, в том числе во время интервенции в Ливию в 2011 году, которая получила поддержку Совета Безопасности ООН.

В других случаях, когда альянс сталкивается с более размытыми и спорными вызовами безопасности, общая приверженность либерально-демократическим ценностям предстает еще более важной для поддержания сплоченности. Взять хотя бы Балканы: в 1995 году НАТО провела операцию «Обдуманная сила» для защиты небезопасных районов Боснии, подвергшихся нападению этнических сербских вооруженных групп. А в 1999 году она провела еще одну воздушную операцию против вооруженных сил оставшейся части Югославии, дабы предотвратить военные нападения на этнических албанцев в Косово. В обеих кампаниях Статья 5 не применялась, поскольку ни один из членов НАТО прямому нападению не подвергался. Не действовал Североатлантический альянс и в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН. Вышеозначенные вторжения стали испытанием политического потенциала союза, но в конечном счете его члены объединились вокруг общей приверженности правам человека — принципу, который в 2005 году будет закреплен в международном праве как «обязанность защищать» («right to protect» или R2P). Таким образом, способность Североатлантического альянса предотвращать массовые зверства в государствах, не входящих в НАТО, является результатом как ценностей, так и военных сил и средств его членов.

В противоположность этому, при сокращении демократических ценностей и институтов союз разделяется. Сравните вмешательство НАТО в Балканские войны с ее разобщенностью во время вторжения США в Ирак в 2003 году. Хотя администрация Буша утверждала, что Ирак угрожает глобальной безопасности, преследуя цель создания оружия массового уничтожения (а данная область международного права описана гораздо лучше, чем R2P), в этом вопросе НАТО была далека от единства. Одними из самых ярых критиков вторжения были Франция и Германия. И хотя с юридической точки зрения вмешательство НАТО на Балканах носило противоречивый характер, союзники были по-прежнему едины в его осуществлении благодаря общей ориентации на права человека. Но когда дошло до Ирака, не все были готовы поддержать вмешательство, выходящее за рамки Статьи 5, без какого-либо основывающегося на либерализме оправдания.

ОТСТУПЛЕНИЕ ОТ ПРИНЯТЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ

В первые годы нынешнего столетия некоторые наблюдатели, в том числе и я, были обеспокоены тем, что доверие к критериям приема в НАТО подрывается новыми членами, которым удалось соблюсти необходимые стандарты, а после вступления в альянс отступить от них. Когда международные организации расширяют свой членский состав, в своих действиях они зачастую становятся более громоздкими и медленными. Рост количества участников знаменует большее разнообразие интересов и приоритетов. НАТО утверждала, что общая приверженность либеральной демократии смягчит данную проблему, но справедливым это будет только в том случае, если после присоединения новые члены эти ценности сохранят. В то время я опасался, что такие государства, как Венгрия, давшие пустые обещания провести политические реформы, использовали давних членов НАТО в своих интересах. Предоставление «отступникам» свободного доступа нанесло бы ущерб авторитету НАТО и ее способности культивировать либеральные ценности. И если НАТО не захочет настаивать на своих требованиях по членству, важнейший многосторонний альянс Соединенных Штатов станет изобиловать слабыми звеньями.

С тех пор подобные опасения лишь подтверждались. Стало ясно, что нарушение либерально-демократических стандартов НАТО не чревато какими-либо издержками, и некоторые слабые звенья действительно стали отступать от данных ранее обещаний. Возьмем ту же Венгрию. Страна вошла в состав НАТО в 1999 году. В 2002, а затем и в 2006 она провела конкурентные выборы, приведшие к распространению коррупции и сговору с Коммунистической партией советской эпохи со стороны должностных лиц обеих основных партий, многие из которых были впоследствии привлечены к ответственности. В 2004 году Венгрия стремилась к членству в ЕС при решительной поддержке всего политического спектра. Также она добилась прогресса в области гражданских свобод и политических прав, достигнув с 2005 по 2010 год наивысших результатов во всех категориях рейтингов, подготовленных неправительственной организацией «Дом свободы».

Но в 2010 году на выборах, широко признанных свободными и справедливыми, правая партия Виктора Орбана «Фидес» получила 53% голосов и 68% мест в парламенте. Вооруженная квалифицированным большинством «Фидес» изменила Конституцию и ослабила институциональные ограничения в отношении государственной власти, особенно судебной. Было увеличено количество мест в Конституционном суде Венгрии, который был впоследствии укомплектован «своими» людьми, а сфера полномочий суда — сужена. К началу 2018 года по политическим правам и гражданским свободам Венгрия переместилась в нижнюю часть шкалы свободы. К тому же, ввиду снижения значимости верховенства закона и подотчетности правительственного аппарата возросла коррупция. В апреле 2018 года «Фидес» набрала 49% голосов, но снова получила квалифицированное большинство в парламенте. На сегодняшний день партия, вероятнее всего, готова продолжать уводить страну от ценностей и институтов европейской либеральной демократии.

В рейтингах «Дома свободы» Польша упала с 93 из 100 в 2015 году до 85 в 2018 году. В январе этого года правительство приняло закон, объявивший любой намек на соучастие Польши в холокосте преступным деянием. Оставив вопрос о соучастии некоторых поляков — а тому есть немало исторических доказательств, — подобные усилия ставят под угрозу основополагающий либерально-демократический принцип свободы слова, в отсутствии которого правительства не могут в полной мере нести ответственность перед своими гражданами.

НОВАЯ УГРОЗА

В 2002 году я писала в этом журнале о риске того, что отступление новых членов НАТО от данных обязательств может подорвать единство альянса. Теперь ясно, что моя вина заключалась в неспособности представить себе худший сценарий. Сегодня либеральная демократия находится под угрозой не только среди новых, но и среди первых и давних членов Североатлантического альянса, что подвергает единство и эффективность НАТО еще большему риску.

Наиболее вопиющий случай может в некоторой степени удивить. Турция, которая вступила в НАТО в 1952 году и чья история связана с военными переворотами, уже давно является проблемой с точки зрения приверженности Североатлантического альянса либерально-демократическим институтам и принципам. Но после холодной войны Турция добилась прогресса в расширении юридических и гражданских прав и создании условий для политической конкуренции. Когда в 2002 году к власти пришла Партия справедливости и развития под руководством Реджепа Тайипа Эрдогана, всем показалось, что прогресс останавливаться не будет.

Однако вскоре партия начала отступать от принятых ранее обязательств. В 2016 году под прикрытием расследования предполагаемой попытки переворота правительство Эрдогана привлекло к суду политических оппонентов и подвергло преслежованию не поддерживавших его партию журналистов и предприятия. Оказывая давление на деловые круги, турецкое государство приобрело контроль над центральными СМИ и сделало их инструментами в руках правящей партии. Эрдоган также преследовал цель создания независимой судебной системы, внедряя поправку к Конституции, которая позволила его партии укомплектовать органы судебной власти угодливыми политическими ставленниками. В 2018 году «Дом свободы» официально классифицировал Турцию как «несвободную», поставив ее в одну категорию с Китаем, Ираном, Россией и Сирией.

Между тем, тревожные признаки наблюдаются и среди других ключевых стран НАТО: усиление влияния партии «Национальный фронт» во Франции и неожиданное возникновение в Германии ультраправой националистической партии под названием «Альтернатива для Германии». А Нидерланды в 2017 году чуть было не прекратили свое существование после сокрушительного поражения Герта Вилдерса, лидера крайне правой «Партии свободы».

Далее идут США. Предположив об отсутствии доказательств обратного, президентские выборы 2016 года были примером свободных и справедливых выборов, которые привели к власти администрацию, намеревающуюся дезорганизовать институты и практику либеральной демократии. Президент Дональд Трамп регулярно поощряет информационные вбросы и покушается на независимую прессу, предлагая сажать журналистов в тюрьму или заставлять раскрывать свои источники. Он и другие члены его администрации выражают поддержку расистским провокаторам, публично порочат религиозные меньшинства и выступают в защиту проявлений сексизма и женоненавистничества со стороны как выборных чиновников, так и лиц, только стремящихся занимать выборные должности. Трамп неоднократно критиковал независимое расследование Министерства юстиции в отношении своей президентской кампании и возможности иностранного вмешательства в выборы 2016 года. В свете всего этого в 2018 году «Дом свободы» понизил рейтинг свободы Соединенных Штатов до 86 из 100, поставив их чуть выше Польши (85).

Разумеется, во время холодной войны некоторые члены НАТО находились в плену авторитаризма или военного правления. Греция находилась под властью военной хунты с 1967 по 1974 год, а португальское правительство перестало быть авторитарным режимом только в 1974. Было бы неразумно критиковать в качестве удобного вымысла восприятие НАТО как союза либеральных демократий. Во время холодной войны исключения допускались в интересах укрепления военного потенциала НАТО и ее способности предотвращать проникновение коммунистов в Западную Европу. Но девиации доказывают, что при авторитарном правлении Греция и Турция вели из-за Кипра ослабившую альянс расчетливую, реваншистскую и деструктивную войну. Тем не менее, разногласия были в достаточной степени смягчены сплоченностью против советской угрозы. Авторитарные провалы некоторых союзников поссорили их с основными членами Североатлантического альянса, но не создали ни одной трещины, которая могла бы ослабить сдерживающую позицию НАТО по отношению к главной внешней угрозе ее безопасности.

Сегодня ситуация иная. В связи с тем, что Россия создает новую угрозу в Европе и за ее пределами, еще одна причина, по которой институты либеральной демократии важны для трансатлантической безопасности, заключается в следующем: нелиберальные и недемократические страны более уязвимы к подрывной деятельности. Авторитаризм способствует коррупции, а коррупция в Европе дает России доступ и влияние. После вторжения России на Украину в 2014 году государства-члены НАТО, больше других пострадавшие от коррупции, демагогического популизма и влияния российских СМИ, осложнили усилия Североатлантического альянса по выработке единого ответа. Всякий раз, когда приближался срок возобновления европейских санкций против России, Соединенным Штатам и другим ключевым союзникам приходилось принимать меры, чтобы помешать этим странам разорвать отношения с НАТО и поддаться давлению или искушению со стороны Кремля.

Советская угроза носила в основном военный характер, а политическое проникновение за границу проводилось посредством коммунистической идеологии и левых политических партий. А современное российское влияние обусловлено теневыми финансовыми потоками, коррупционными отношениями, взятками, откатами и шантажом. В той же мере, в какой Россия продвигает свою идеологию, в Венгрии, Польше, Турции и других странах Европы наблюдается рост влияния похожего сочетания не проявляющего терпимости национализма, ксенофобии и антилиберализма. Орбан и Эрдоган, подвергшись критике со стороны своих союзников, нашли источник понимания и поддержки в лице президента России Владимира Путина. В отличие от эпохи холодной войны, нелиберальные слабые звенья НАТО теперь ориентируются на тактику Кремля, став ахиллесовой пятой альянса. Хочется надеяться, что эти страны все же смогут противостоять давлению с целью нарушения консенсуса в случае российского нападения на одного из членов НАТО. Но уверенность в том, что эти союзники не были скомпрометированы, принесла бы больше радости, чем тревожная надежда.

Многое было написано о том, как именно НАТО должна наращивать свой военный потенциал для противодействия России. Это справедливо, но еще более важным представляется тот факт, что Североатлантическому альянсу необходимо восстановить свои либерально-демократические основы и снизить тем самым уязвимость к подрывной деятельности, проводимой Москвой посредством коррупции, информационной войны и шантажа.

НА ЗАЩИТЕ АЛЬЯНСА

В 2002 году я предложила механизмы предостережения «отступников» в виде приостановления их прав и возможного исключения из Североатлантического альянса. Мое предложение основывалось на консенсусном характере правления НАТО, в соответствии с которым основные решения союза требуют согласия всех его членов. Я полагала, что механизм «консенсус минус один», который позволит другим союзникам подвергнуть сбившегося с пути члена дисциплинарному наказанию, защитит НАТО от слабых звеньев и позволит возвести более высокий барьер против возможного отступления от взятых обязательств. Также я предложила создать процесс для смены курса государством-нарушителем и возвращения ему прежнего полноценного статуса.

Но эти идеи основывались на предположении о том, что НАТО нечасто будет иметь дело с подобного рода исключениями. Для нескольких членов альянса, уже отступивших от взятых ранее обязательств или только собирающихся это сделать, благоприятной возможности более не представится. Если количество «отступников» возрастет, НАТО может столкнуться с появлением в своей структуре блока, настроенного на поддержку нелиберальной демократии.

С учетом увеличения количества проблемных членов, НАТО следует рассмотреть вопрос о принятии для внутреннего управления некоего подобия правила «квалифицированного большинства» ЕС. Вместо того, чтобы требовать консенсуса или «консенсуса минус один», НАТО должна дать возможность подавляющему большинству членов приостановить имеющееся у «отступников» право голоса и директивные права. Согласно Лиссабонскому договору 2007 года, большинство решений ЕС требуют поддержки двойного большинства — 55% государств-членов, представляющих 65% населения Евросоюза. В соответствии с данной процедурой ЕС может инициировать процесс для отмены права голоса и организационных привилегий тех членов, что будут признаны представляющими систематические угрозы верховенству права. Именно эти процедуры ЕС рассматривает для ограничения финансирования и предоставления других льгот Венгрии и Польше.

НАТО также должна возложить на одного из своих высокопоставленных должностных лиц ответственность за мониторинг и отчетность о либерально-демократических достижениях не только новых или потенциальных членов, но и всех союзников без исключения. Эту роль мог бы взять на себя помощник генерального секретаря по политическим вопросам и политике безопасности. (На сегодняшний день эта должность сконцентрирована в основном на международных отношениях и традиционных вопросах безопасности, таких как контроль над вооружениями.) Учитывая важность приверженности Североатлантического альянса либерально-демократическим институтам и практикам, организационно-правовое руководство НАТО должны принимать более активное участие в возложении на своих членов ответственности за соответствие стандартам альянса.

И наконец, НАТО следует более тесно сотрудничать с ЕС. Обе организации разделяют общую ориентацию на добросовестное управление, верховенство права и права граждан и могут укрепить внутренние преимущества друг друга. Углубление этих отношений путем создания официальных каналов обмена мнениями усилило бы потенциал НАТО по мониторингу соответствия ее членов стандартам добросовестного управления (ЕС соответствующую систему показателей уже имеет). А четкий и систематический процесс обмена информацией затруднит использование статуса страны в одной организации с целью избежания ответственности в другой за неправомерное поведение или отступление от взятых на себя обязательств. Польша, к примеру, для оправдания растущего антилиберализма часто ссылается на свою репутацию в НАТО, где является сильным военным союзником, занимающим жесткую позицию по отношению к России.

Но процедурных решений для вакцинации альянса от последствий поведения слабых звеньев недостаточно. НАТО может быть в состоянии справиться, скажем, с репрессивным режимом Турции, оттеснив ее на второй план в контексте ключевых миссий и решений. Формально правила НАТО такой подход не предусматривают, но с учетом умения организации находить обходные пути, существует как минимум вероятность того, что турецкое руководство возражать не будет. Совсем другое дело, если бы от либерально-демократических основ Североатлантического альянса отступил один из его основных членов. Как могла бы НАТО решить проблему обходным способом в случае с Францией, Германией или Соединенными Штатами?

Лучшая защита — внутри самих государств-членов. НАТО может структурировать сдерживающие факторы и наказания для «отступников», но привлечь избранных лидеров к ответственности могут только граждане. Что самое главное, Соединенные Штаты должны быть в состоянии справится с этой задачей. Озабоченность вызывает спад либерализма среди основных союзников: Германия представляется эдаким трансатлантическим фениксом, восставшим из пепла фашизма; Франция является символом сопротивления посредством оккупации; Великобритания была местом средоточия европейских надежд во время Второй мировой войны. Но именно Соединенные Штаты вытащили двадцатый век из омута диктатуры и помогли Европе достичь процветания, безопасности и стабильности. НАТО может выжить среди играющей с фашизмом европейской публики (хоть и должна ограничить эксперименты), но падет в случае краха либеральной демократии в США.

Американцы должны взглянуть правде в глаза и понять, что на сегодняшний день серьезнейшей угрозой для НАТО могут стать сами Соединенные Штаты. Независимо от партийных и политических предпочтений, все американцы, будучи патриотами, заинтересованы в защите законов, практик и институтов либеральной демократии. Это вопрос не только внутренней политики, но и национальной безопасности. Угрозы демократии внутри страны уже подорвали способность Вашингтона сотрудничать с союзниками в условиях опасного, неопределенного и несущего в себе множество опасностей мира. Как наиболее могущественный член НАТО, Соединенные Штаты должны взять на себя инициативу по двухпартийной защите либеральных институтов и ценностей.

Сегодня основные угрозы НАТО исходят от ее собственных членов. Эти проблемы невозможно решить в новой роскошной штаб-квартире альянса в Брюсселе с помощью процедурных изменений или упреков в адрес наиболее злостных нарушителей. Справляться с ними нужно на внутренней арене.